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水务行业PPP模式如何运作？（包含案例）

分类：行业新闻

来源： PPP产业大讲堂

发布时间：2019-10-14 14:07

　　一、水务行业的特征

　　水务行业有五个明显特征：

　　第一，不可替代性和收益的稳定性。水是生活必需品，经营它的收益也非常稳定，但收益稳定不代表暴利。原建设部制定的收益标准是8～12%。目前，全国供水行业的收益率不到10%。因此和其他行业相比，水务行业收益率较低。但它的优势在于源源不断的稳定的现金流。

　　第二，自然垄断性。每一个区域的水务都具有区域垄断性。在我们生活的每个城市都有相应的供水公司、污水处理厂等。

　　第三，环境性。水务是环保的重要一环，水是生态的基础。很多省市的PPP项目都涉及综合治理，与水务密切相关。

　　第四，资源性。大家都知道如今水资源的稀缺问题，都开始节约用水、节水引水。我们国家的水资源非常贫乏。人均水资源量为2200m?，约占世界人均水资源量的四分之一，被列为世界最贫水的13个国家之一。大家都知道煤炭、石油的价格会越来越高，却没人想到实际水比它们更加稀缺。在未来五年，水资源将很有可能确立为我国的战略资源，水务行业的投资价值也将一路飙升，它具有巨大的发展潜力。

　　第五，准公共性。水务行业提供的是一种公共产品，既具有经济效应，又具有社会效应。在考虑和操作水务项目的时候不能仅从经济效应出发，还应考虑社会效应。

　　二、水务行业企业的特征

　　水务企业有七个主要特征：

　　第一，兼具社会属性和经济属性。公用事业在市场经济条件下生产的依然是特殊商品，公用事业的经营者必然在“股东利益至上”和“公众利益优先”二者之间更加强调后者的重要性。

　　第二，外部性。给水务企业的外部性予以合理定价，将外部经济性的价格定为正值，外部不经济性的价格定为负值，才能鼓励企业主动提高服务质量，达到高效率。

　　第三，规模性。水的供给与处理都具有规模经济效应，而且各环节之间在技术上具有较强的关联性，通过在一个主体(水务集团)之下进行统一规划和经营，原有各环节之间就可以形成资产统一经营、人力资源统一调配、战略发展统一规划的局面。

　　第四，资金密集性。水行业是高度资金密集行业，需要强力资金支持基础设施建设。供水都需要管网，管网不会产生收益，但管网的投资额很大。

　　第五，经营恒久性。由于人类对水的需求的恒久性和水的不可替代性，导致水务企业的经营具有恒久性。

　　第六，现金流的稳定性。

　　第七，抗经济周期性。在不调水价的情况下，水务投资经营的收益不会随经济周期明显波动。

　　三、水务行业的改革发展历程

　　水务行业的发展主要经历了以下五个阶段：

　　第一是翻牌改制阶段。上世纪90年代末，为响应国家产权制度改革号召，实行事业单位转制为公司制度，但这仅仅是翻牌，企业治理结构并未发生改变。

　　第二是外商投资阶段。以建设部在2002年发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》为依据，以法国威立雅水务为首，从成都自来水案例开始，启动大规模的外商投资水务行业BOT(Build-Operate-Transfer，建设-经营-转让)项目。之后中法水务、柏林水务、泰晤士水务等多家跨国水务公司相继进入我国，在沈阳、郑州、中山等，一批BOT项目纷纷上马。在这个阶段，外商投资没有去收购公司整体，而只是收购公司的优良资产。外商负责修建水厂，再与政府约定水量，由水厂给自来水公司提供原水。该约定水量既不是按实际发生，也不是按实际需求而定，而是约定保底水量，且逐年上升，可能到后面会很高。同时，约定保底水价，固定投资回报率在15%以上，沈阳升值高达20～25%。因此这个阶段的外商投资给BOT项目造成了很大的负担。政府无法支付承诺的补贴，最后只有通过拍卖资产来支付水费。沈阳自来水项目中，由于中法水务提出的投资回报率过高，政府无法支付补贴，只好以2倍价格将自来水厂回购。当地政府那时刚开始做BOT项目，不太了解，政府和投资人谈判过程中吃了大亏。

　　第三是溢价转让阶段。以上海浦东新区水厂溢价转让为始(法国威立雅以2.6倍溢价收购了其50%股权)，外商相继在深圳、遵义、昆明、兰州、�？�、扬州、天津等地开始大规模溢价收购。在这个阶段，BOT模式使用较少，溢价转让增加。溢价实际是双刃剑。溢价对国有资产来说是增值，但其后果也可能数倍于溢价投资回报。2007年这种方式达到高潮。不再约定投资回报率，而是约定调价系数，调整频率很高，会让政府非常被动，使政府补贴难以为继。

　　第四是水务一体化阶段。2007年9月，原建设部、发改委组成联合调查组专项调研，中央对水务改革转为审慎态度，开始探索水务一体化模式并取得成效。如，北京单个城市以组建水务集团来进行水务一体化。

　　第五是水务PPP阶段。2014年9月开始，水务行业响应国家政策要求，走向政府与社会资本合作模式。

　　四、水务行业的操作模式

　　在做PPP项目时，应秉持一体化规划和实施的理念。从一开始，水务项目就要形成区域建设与运营全局观，合理规划、合理设计、统筹建设、统筹运营，降低资金成本，提高项目运作效率。目前的实际操作中，PPP项目中主要由社会资本起控制作用，但仍应强调政府的角色与责任。现在活跃的投资人主要为大型国有企业或上市公司、大型民营企业上市公司等，这些公司对投资都有并表的要求，更多地的其资产规模，而不是其项目收益率。

　　水务PPP操作有五大原则：

　　第一，“政府推动、市场操作”。在整个项目的准备、投资人筛选阶段都是政府起主导作用，而在社会资本中标后的项目实施阶段，将完全按照市场操作的方式对项目进行建设、运营和评价。

　　第二，合作共赢。PPP既是一种投融资模式，又是一种项目运营模式，可以有效解决地方政府面临的政府债务问题并加快基础设施的提供。一个PPP项目可能长达20～30年，期间可能经历很多变化，必须立法来保证项目持续进行。

　　第三，风险共担原则。要根据双方的风险管理能力和风险承受度进行风险分配和管理。自从财政部发文要求进行物有所值评价和财政可承受能力评估后，风险共担成为一项可以量化的指标。可以通过一定模型将风险具体分配和量化。

　　第四，可持续发展原则。在PPP项目实施过程中要统筹规划，精细化运作，不仅要满足建设运营的硬性要求，同时还要考虑项目的社会责任。

　　第五，合法原则。政府和社会资本开展合作要本着尊重法律、尊重合约的原则，依法履约、依法经营、依法监管。

　　水务PPP项目的操作模式有以下几种：

　　BOT或BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-经营-转让)一般是新建水厂或管网的水务项目。

　　BTO(Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营)主要用于新建管网项目。

　　ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-运营-移交)用于存量项目的扩建或二期建设。主要是水厂的新建或扩建。

　　TOT(Transfer-Operate-Transfer，转让-运营-移交)主要用于存量项目的特许经营权转让。

　　现在用得较多是BOT、BTO。

　　对于存量项目来说，按照现在财政部的规定，如果确实没有后续建设基金也无法用PPP操作的，可以纳入地方的财政预算。

　　现在很多水务企业采取合资合作的模式来进行。它符合PPP文件中的所有规定，只不过是政府直接出资(以土地作价入股或以现金的方式)和社会资本共同组建项目公司，而不是以政府的平台公司来出资(企业行为)。政府以占有股份的形式对该项目实行双层监管。第一层是通过特许经营管理办法进行运营监管，第二层是通过行使股东权益监管。

　　五、水务PPP项目操作的难点

　　第一，社会资本方的甄选。

　　第二，物有所值评价。在财政部文件发布之前，就已准备开展这项工作，且不都是按照定性来做，而是尽量往科学、合理、量化的标准做。把所有定性标准量化，最后用指标说话。

　　第三，水务PPP项目财政补贴方式。补贴方式共有三种：前补贴(一次性补贴)、后补贴(每一年补贴)及政策性补贴(如税收优惠)。

　　第四，水价调整机制。水价在水务行业中非常重要。水价不能轻易改变，但又受物价变动的影响，因此需要制定调价机制。如电价、药剂等由于市场因素而上涨，通过政府的监审，可以对价格进行调整。这是一种合理的调价机制。

　　第五，水务PPP项目的融资PPP基金。目前各地都设有PPP基金。

　　第六，水务PPP项目的融资——资产证券化。目前我国在资产支持票据方面发展很快，就是因为它能让投资人从具有稳定现金流的水务项目中很快变现。如自来水的销售收益权可用来作为票据的融资。

　　六、案例：江西峡江水利枢纽工程PPP项目

　　一、项目概况

　　(一)项目背景

　　江西峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县，控制流域面积约62710平方公里，是赣江干流上一座以防洪、发电、航运为主，兼有灌溉等综合利用的水利枢纽工程。水库正常蓄水位46.0米，防洪高水位49.0米，总库容11.87亿立方米，防洪库容6.0亿立方米，电站装机36万千瓦，船闸设计为1000吨级。工程建成后，南昌市的防洪标准可由100年一遇提高到200年一遇，赣东大堤防洪标准可由50年一遇提高到100年一遇，每年可增加11.4亿度清洁电能，改善枢纽上游77公里航运条件，并为下游33万亩农田提供可靠的灌溉水源。

　　(二)项目进展

　　江西峡江水利枢纽工程概算总投资992,216万元，其中，中央预算内投资定额补助288,000万元，江西省省级财政负责安排113,700万元，其他渠道落实资金590,516万元。该工程于2009年开始施工准备，2010年枢纽主体工程开工。2013年，顺利通过了一期下闸蓄水阶段验收，首台(9#机)水轮发电机组具备发电条件，如期实现了工程控制性节点目标。2014年，三期围堰完成拆除施工，18孔泄水闸全部投入度汛过流。目前，9台发电机组全部并网发电，累计发电量超过4.8亿度，发挥了防洪、发电、航运等综合效益。

　　二、项目运作模式

　　(一)建设管理体制

　　2003年，江西省人民政府委托江西省水利厅负责组建峡江水利枢纽工程项目法人。2008年，江西省人民政府成立了江西省峡江水利枢纽工程领导小组。2009年，江西省水利厅在江西省峡江水利枢纽工程管理局的基础上组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部，作为项目法人，负责工程建设管理。

　　(二)合作机制

　　为了解决资金缺口问题，经江西省政府同意，将水电站从枢纽工程中剥离出来，通过出让水电站经营权为整个工程项目筹措建设资金。2009年，省水利厅制定了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让方案》，出让水电站经营权50年。

　　江西省峡江水利枢纽工程水电站出让采用邀请招标方式。省水利厅同时向江西省投资long8-龙8、中国电力投资long8-龙8、中国华能long8-龙8、中国葛洲坝集团股份有限公司、大唐国际发电有限责任公司、新华水利水电投资有限公司、华润电力控股有限公司、中国国电long8-龙8等8家有投资意向的发电企业发出了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让洽谈邀请函》，邀请上述投资商与省水利厅就峡江水利枢纽水电站出让进行投资洽谈。中国电力投资long8-龙8以最高报价39.16亿元获得水电站经营权。

　　2010年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资long8-龙8江西分公司、江西省水利投资long8-龙8签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权50年，受让方出资39.16亿元在工程建设期内支付。受让方依法成立项目公司——江西中电投峡江发电有限公司，其股东单位包括：(1)中国电力投资long8-龙8江西分公司，持有项目公司80%的股权;(2)江西省水利投资long8-龙8，持有项目公司20%的股权。项目法人与项目公司按照机组投产时间逐台签署《机组交接书》，负责收取水电站出让款和水电站资产移交事宜;项目公司与江西电力公司签署《购售电合同》，负责结算售电收入。

　　三、借鉴意义

　　(一)以工程经营性功能和设施积极吸引社会资本

　　水利工程往往兼具公益性和经营性，为促进社会资本获得合理投资回报，可充分利用工程的经营性功能和设施，积极吸引社会资本投入，弥补整个工程建设的资金缺口。该工程通过将经营性较强的电站经营权部分剥离出来，科学确定了社会资本的参与范围，有助于更好吸引社会资本参与工程建设运营。

　　(二)采用特许经营方式筹集项目建设资金

　　出让水电站经营权的方式对社会资本具有较强的吸引力，与政府作为项目法人贷款融资方式相比，这一融资模式不仅能够较好解决峡江水利枢纽工程建设资金不足问题，同时也大大减轻了政府在偿还建设期贷款利息、财政贴息等方面的支出压力。

　　(三)通过邀请招标择优选择社会投资主体

　　选择好项目投资主体是建立政府与社会资本合作(PPP)机制的关键。江西省水利厅在招标过程中，向多家有投资意向的发电企业发出邀请函，通过投资洽谈、竞争性报价等方式选择中标企业，体现了高效、经济、公平的特点。

　　(四)签订多项合同文本明确权责利关系

　　规范、严谨的合同文本是规范双方权利义务、建立激励约束机制的有效形式。该项目在推进过程中，有关利益主体之间签订了水电站出受让合同、发电机组交接书、购售电合同书等多项合同，明确了利益主体间的权责利关系，有助于项目的顺利实施和运营。

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